Cú sốc do đại dịch COVID-19 đầu năm 2020 đã đặt ra những thách thức chưa từng có cho các ngân hàng trung ương (NHTW) trên thế giới. Sự suy thoái đột ngột và nhanh chóng của nền kinh tế, biến động thị trường tăng cao cùng sự không chắc chắn về các tác động của đại dịch trong một môi trường lạm phát thấp đã thúc đẩy các NHTW đưa ra các biện pháp chưa từng có về phạm vi, quy mô và tốc độ. Hầu hết các NHTW trên toàn cầu đã nhanh chóng chuyển sang các biện pháp được áp dụng trong khủng hoảng tài chính toàn cầu, tiếp tục mở rộng các công cụ này đồng thời triển khai một loạt các chương trình hoàn toàn mới để hỗ trợ các phân khúc khác nhau của nền kinh tế.

Các biện pháp của NHTW

Cú sốc COVID-19 đặt ra một vấn đề mà các NHTW chưa từng phải đối mặt trước đây: đó là sự tạm dừng đột ngột các hoạt động kinh tế trên phạm vi toàn cầu. Trong bối cảnh mức độ không chắc chắn cao đã khiến cho việc dự báo tăng trưởng và lạm phát trở nên vô cùng khó khăn. Một số NHTW, như Cục Dự trữ liên bang Hoa Kỳ (FED), NHTW Canada (BoC) và NHTW Anh (BoE) đã không đưa ra các dự báo thông thường của họ trong giai đoạn đầu của đại dịch do mức độ không chắc chắn quá lớn này. Ngoài ra, những phản ứng mạnh mẽ và dữ dội trên các thị trường tài chính đã gây sốc ngay cả những nơi có tính thanh khoản cao nhất. Những biến dạng thị trường làm dấy lên lo ngại rằng các kênh hoạt động thông thường của chính sách tiền tệ có thể không vận hành như mong đợi. Trước tình hình đó, các NHTW đã hành động một cách nhanh chóng và mạnh mẽ, triển khai một loạt các công cụ trong một chiến lược đa chiều để giải quyết những khó khăn chồng chéo. Các công cụ này có thể là được phân thành bốn nhóm:

Nhóm 1: cắt giảm lãi suất và đưa ra các định hướng chính sách để giảm bớt căng thẳng trên thị trường cũng như hỗ trợ tổng cầu và giúp các nền kinh tế phục hồi.

Nhóm 2: mua tài sản để giải quyết tình trạng rối loạn trong các thị trường tài chính chủ chốt, và để cung cấp hỗ trợ bổ sung cho tổng cầu.

Nhóm 3: cung cấp thanh khoản và hỗ trợ tín dụng (cho vay các công ty tài chính, mua chứng khoán doanh nghiệp, cho vay trực tiếp đối với các tổ chức phi tài chính và cấp vốn cho các chương trình hỗ trợ cho vay ngân hàng)- thường được thực hiện cùng lúc với các biện pháp của chính phủ, để hỗ trợ cung cấp tín dụng cho các doanh nghiệp để đảm bảo những công ty khả thi có thể sống sót qua cuộc khủng hoảng và có thể đẩy mạnh sản xuất và hỗ trợ việc làm sau khi khủng hoảng lắng xuống.

Nhóm 4: nới lỏng các quy định, chẳng hạn như giảm vốn dự phòng và các yêu cầu cắt giảm khác đối với thanh khoản và nguồn vốn, để đảm bảo các ngân hàng sẽ thu hẹp tín dụng và thanh khoản để đáp ứng các tiêu chuẩn quy định.

Bảng 1: Tóm tắt các công cụ được sử dụng bởi một số NHTW trên thế giới (C: có sử dụng; K: không sử dụng) (nguồn:CEPR/ICMB)

Cắt giảm lãi suất và định hướng chính sách

Tại các nền kinh tế phát triển (AEs), việc cắt giảm lãi suất tuân theo “kịch bản suy thoái” được phát triển để ứng phó với cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008-2009 (GFC): cắt giảm nhanh đến giới hạn dưới hiệu quả (ELB) và được hỗ trợ bởi việc công bố các định hướng chính sách tương lai. Trong vòng vài tuần, nhiều NHTW đã cắt giảm mạnh các mức lãi suất (như FED, BoC, BoE, Ngân hàng Dự trữ Úc (RBA) và Ngân hàng Dự trữ New Zealand (RBNZ)). Tuy nhiên, tổng số lần cắt giảm lãi suất ít hơn nhiều so với trong GFC do mức lãi suất khởi điểm thấp hơn. Trong khi đó, các nền kinh tế mới nổi (EMs) có khả năng cắt giảm lãi suất chính sách mạnh mẽ hơn, nhất là tại các quốc gia có nhiều dư địa để hạ lãi suất.

Nhiều NHTW đã tăng cường việc cắt giảm lãi suất chính sách cùng với việc công bố các định hướng chính sách tương lai, nhằm phần nào bù đắp cho việc thiếu dư địa để giảm lãi suất. Trong bối cảnh không chắc chắn, các định hướng chính sách ban đầu đều có kết thúc mở và không được xác định chính xác, mặc dù vẫn khẳng định tương lai chính sách phụ thuộc vào các điều kiện sẽ xảy ra (liên quan đến kết quả kinh tế). Ví dụ: FED tuyên bố sẽ duy trì mức lãi suất cho đến khi nền kinh tế "đi đúng hướng để đạt được việc làm tối đa và mục tiêu ổn định giá cả”. Một số NHTW đã đi xa hơn việc công bố các định hướng có điều kiện và với một lịch trình tương đối hoặc cụ thể. Ví dụ, BoC cho rằng họ không kỳ vọng các điều kiện trong định hướng chính sách của mình sẽ được đáp ứng trước năm 2023; RBA tuyên bố lãi suất có thể sẽ được duy trì cho đến năm 2024 và được tăng cường bằng cách áp dụng chiến lược kiểm soát đường cong lợi suất. Trong khi đó, các NHTW tại Ems thận trọng hơn trong việc sử dụng định hướng chính sách - một phần vì hầu hết lãi suất tại các nền kinh tế này đều vẫn ở trên ELB. Tuy nhiên, một vài trong số họ, như Brazil, đã sử dụng định hướng chính sách rõ ràng như một giải pháp thay thế cho việc cắt giảm tỷ lệ thấp hơn.

Mua tài sản

Việc mua tài sản có nhiều hình thức khác nhau, tùy thuộc vào nhu cầu, lịch sử và khung thể chế cụ thể của từng quốc gia. Ban đầu, một số NHTW, như FED, BoC và BoE, tập trung vào việc mua trái phiếu chính phủ với mục tiêu chính là giảm bớt rủi ro trong bảng cân đối kế toán của các tổ chức và giảm bớt sự hỗn loạn trên thị trường. ECB đưa ra Chương trình mua tài sản khẩn cấp trong đại dịch (PEPP), cho phép linh hoạt về thời gian và phân bổ các giao dịch mua, với mục đích đảm bảo rằng các hiệu ứng của chính sách tiền tệ được truyền tới tất cả các nền kinh tế trong khu vực. BoJ loại bỏ giới hạn trên đối với việc mua Trái phiếu Chính phủ Nhật Bản (JGB) và tăng quy mô của các chương trình mua tài sản tư nhân hiện có. Một số NHTW đã mạo hiểm trong việc mua tài sản tư nhân (như FED, BoE, ECB, BoC và Riksbank mua trái phiếu công ty) hoặc trái phiếu địa phương (như FED, BoC và RBI). Các NHTW khác, như RBA, áp dụng chiến lược kiểm soát đường cong lợi suất- cam kết mua tài sản khi cần thiết, theo sau đó là chương trình nới lỏng định lượng. Tương tự, NHTW Ấn Độ đã thông qua một chương trình liên quan đến việc mua đồng thời chứng khoán dài hạn của chính phủ và bán chứng khoán ngắn hạn tương ứng theo kiểu trung hòa thanh khoản để giảm lãi kỳ hạn và giảm độ dốc của đường cong lợi suất.

Một số chương trình mua tài sản này trở nên khá lớn và được triển khai với tốc độ bất thường. Ví dụ, việc nắm giữ trái phiếu chính phủ của NHTW Thụy Điển (Riksbank), BoC và BoE đã tăng lên hơn 40% tổng số trái phiếu chính phủ đang lưu hành, trong khi chứng khoán được bảo đảm bằng thế chấp của chính phủ và cơ quan khác mà FED nắm giữ cũng đã tăng hơn 2 nghìn tỷ USD từ giữa tháng 3 đến giữa tháng 6/2020. Một số quốc gia đã triển khai các chương trình mua tài sản lớn hơn đáng kể so với các chương trình trong giai đoạn GFC. New Zealand, BoC, và BoJ có quy mô mua tài sản so với GDP trước khủng hoảng cao gấp hơn ba lần trong giai đoạn GFC. Không những có quy mô lớn, một số quốc gia còn có tốc độ mua trái phiếu tăng nhanh, như BoE đã mua trái phiếu chính phủ với tốc độ gần gấp đôi so với giai đoạn đầu triển khai các gói nới lỏng định lượng trong khủng hoảng tài chính toàn cầu.

Tuy nhiên, các quốc gia khác ít dựa vào các chương trình mua tài sản nhanh và quy mô lớn, như Hàn Quốc, Na Uy và Israel, đã triển khai một số giao dịch mua tài sản nhưng ở quy mô nhỏ hơn nhiều so với trong GFC. Đặc biệt, Ngân hàng Quốc gia Thụy Sĩ (SNB) không thực hiện bất kỳ giao dịch mua trái phiếu nào, mặc dù lãi suất chính sách đã thấp (-0,75%). Thay vào đó, SNB phụ thuộc nhiều hơn vào sự can thiệp tỷ giá. Cũng có sự khác biệt đáng kể trong cách tiếp cận để mua tài sản trên các thị trường mới nổi. Một số quốc gia, như Nga, không áp dụng bất kỳ chương trình mua tài sản nào do NHTW lo ngại nó có thể làm giảm mức độ tin cậy trong chống lạm phát. Trong số các thị trường mới nổi đã mua tài sản, có sự khác biệt đáng kể về loại tài sản và thậm chí cả cách mua các tài sản này. Ví dụ: Chile mua trái phiếu ngân hàng, giấy bạc NHTW và tiền gửi kỳ hạn (nhưng không phải nợ chính phủ), trong khi NHTW tại các nền kinh tế mới nổi khác mua nợ chính phủ ở cả thị trường sơ cấp hoặc thứ cấp.

Cung cấp thanh khoản và hỗ trợ tín dụng

Hầu hết các NHTW cung cấp thanh khoản cho các ngân hàng và các tổ chức tài chính khác để giúp giải quyết những áp lực đang nổi lên trên thị trường tài chính và giảm thiểu các trở ngại đối với tiếp cận tín dụng. Các chương trình này thường kéo dài kỳ hạn cho vay dưới nhiều hình thức về chi phí và tài sản thế chấp. Trong nhiều trường hợp, nó liên quan đến việc mở rộng các loại hình pháp nhân đủ điều kiện để được hỗ trợ, bao gồm cả những người cho vay phi ngân hàng và đại lý môi giới.

Ngoài ra, nhiều NHTW đã giới thiệu các chương trình hỗ trợ tiếp cận tín dụng cho một loạt các công ty khu vực tư nhân, bao gồm cả các công ty phi tài chính. Những chương trình nhằm giúp đảm bảo rằng các công ty khả thi có thể nhận được tín dụng cần thiết để chống chọi với đại dịch và bắt đầu tái phát triển sau khi đại dịch lắng xuống. Trong một số trường hợp, các NHTW đã cung cấp tín dụng như vậy thông qua việc mua tài sản, bao gồm cả việc mua thương phiếu và trái phiếu công ty (ví dụ: FED, BoE, BoJ, BoC và ECB). Ngoài ra, một số NHTW (như FED) đã mua một phần các khoản vay mà ngân hàng cho các doanh nghiệp vay hoặc mở rộng cho vay bằng ngoại tệ (như Riksbank và BoJ).

Để đạt được mục tiêu tương tự, nhiều NHTW cũng đã giới thiệu các chương trình cấp vốn chi phí thấp của NHTW cho các tổ chức cho vay để tăng tín dụng tới khu vực tư nhân hoặc những khu vực phụ thuộc nhiều hơn vào ngân hàng và ít được tiếp cận tới thị trường chứng khoán doanh nghiệp. Một số ví dụ về các chương trình ưu đãi cho vay các doanh nghiệp nhỏ và vừa (SMEs) như: Chương trình cấp vốn có kỳ hạn với ưu đãi bổ sung cho doanh nghiệp vừa và nhỏ (TFSME) tại Vương quốc Anh, Chương trình cấp vốn có kỳ hạn (TFF) ở Úc, Quỹ bảo lãnh cho doanh nghiệp nhỏ (FOGAPE) ở Chile và nhiều chương trình hỗ trợ khác nhau ở Trung Quốc. Trong một số trường hợp, các ưu đãi tương tự được cung cấp thông qua cắt giảm dự trữ bắt buộc có mục tiêu. Tại nhiều nước, hầu hết là các nước EU, chính phủ đã thực hiện hỗ trợ các kế hoạch này bằng các chương trình bảo lãnh cho vay.

Một số kế hoạch cho vay này gần tương tự như các biện pháp tài khóa hoặc có các mục tiêu bên ngoài các nhiệm vụ truyền thống của NHTW. Ví dụ: chương trình tái cấp vốn dài hạn khẩn cấp trong đại dịch của ECB (PETLTRO) (cho vay có kỳ hạn cho các ngân hàng khu vực đồng euro với lãi suất thấp hơn lãi suất tiền gửi của ECB), đã gián tiếp cung cấp cho các ngân hàng một khoản hỗ trợ lãi suất lên đến 50 điểm cơ bản (tương đương 0,5%). PBOC đã cung cấp khoản cho vay đặc biệt của NHTW để tạo điều kiện hỗ trợ cho vay đối với 7.597 doanh nghiệp “hỗ trợ sản xuất và vận chuyển vật tư y tế và nhu yếu phẩm”. Tương tự, BoJ cũng quyết định trả lãi suất 0,1% đối với các khoản dự trữ vượt mức của các ngân hàng địa phương có giảm các chi phí hoặc tham gia vào việc sáp nhập hoặc hợp nhất kinh doanh.

Hầu hết các NHTW cũng đã tuyên bố một cách rõ ràng về việc hỗ trợ cho chính sách tài khóa mở rộng để phục hồi nền kinh tế. Điều này có thể được lý giải bởi những đặc trưng của cú sốc và lãi suất đã ở mức rất thấp, đồng thời cũng cho thấy sự thay đổi của nhiều NHTW, khi trước đó họ thường không đề cập đến chính sách tài khóa hoặc khuyến nghị kết hợp với chính sách tài khóa. Thay vào đó, các NHTW tích cực hỗ trợ các gói tài khóa lớn của chính phủ và dường như có sự phối hợp rõ ràng giữa chính sách tiền tệ và tài khóa ở nhiều thời điểm. Tại Nhật Bản, BoJ và Bộ Tài chính đã đưa ra một tuyên bố chung nhấn mạnh cam kết các cơ quan này sẽ cùng thực hiện “bất cứ biện pháp cần thiết nào” để hỗ trợ cho nền kinh tế. Tại Hoa Kỳ, Chủ tịch Hạ viện Nancy Pelosi đã dẫn lời Chủ tịch Fed- Jerome Powell cho ra rằng Quốc hội có thể có những kế hoạch tài khóa lớn và hiệu quả. ECB, vốn trung thành với các nguyên tắc tài khóa ngay từ khi được thành lập, đã thay đổi mạnh mẽ khi yêu cầu các chính phủ khu vực đồng euro cần có hỗ trợ tài khóa nhiều hơn. BoE, mặc dù khá thận trọng trong các tuyên bố của mình, đã công bố tăng mạnh mua trái phiếu chính phủ xấp xỉ với mức dự kiến tăng phát hành nợ chính phủ; đồng thời mở rộng nền tảng hỗ trợ cho phép chính phủ có thể tiếp nhận tài chính ngắn hạn từ NHTW. Sự xóa nhòa ranh giới giữa chính sách tiền tệ và tài khóa này không chỉ giới hạn ở các nền kinh tế phát triển khi chính phủ và NHTW Indonesia đã ban hành các nghị định để điều phối tài chính do các thâm hụt liên quan đến dịch COVID-19.

Nới lỏng các quy định

Các cơ quan giám sát ở nhiều quốc gia, trong đó có cả NHTW, đã nới lỏng các tiêu chuẩn quản lý và an toàn vĩ mô để hỗ trợ việc cung cấp tín dụng. Việc nới lỏng này chủ yếu ứng phó với những hỗn loạn trên thị trường vào tháng 3/2020, nhưng cũng để tránh các hiệu ứng bất lợi của các hành động chính sách khác đối với dòng tín dụng cho các hộ gia đình và các doanh nghiệp. Đây là thử nghiệm đầu tiên của các công cụ an toàn vĩ mô đã được phát triển sau GFC - về việc sử dụng các công cụ này trước đó có đủ làm giảm các nguy cơ tổn thương trước một cú sốc đột ngột, cũng như liệu việc sử dụng các bộ đệm sau cú sốc có làm giảm sự khuếch đại của hiệu ứng tiêu cực đối với nền kinh tế.

Việc nới lỏng các quy định được thực hiện trong hai khu vực chính. Trọng tâm đầu tiên là giảm nhẹ các quy định về vốn và yêu cầu về thanh khoản, như giảm dự phòng vốn rủi ro hệ thống hoặc phản chu kỳ (để cho phép các ngân hàng tạm thời hoạt động dưới mức vốn yêu cầu và mức độ thanh khoản) và tạm dừng một số hạn chế đối với đòn bẩy tài chính. Các biện pháp này có thể được kết hợp với các hạn chế về chia cổ tức. Một ví dụ nổi bật về sự nới lỏng này là vốn phản chu kỳ (CCyB) khi nhiều trường hợp đã giảm xuống mức gần 0. Trọng tâm thứ hai là cho phép nới lỏng các quy định về đánh giá tài sản và khoản vay, bao gồm cả việc nới lỏng các nguyên tắc về xác định tài sản đủ điều kiện thế chấp và cho phép các ngân hàng để thực hiện định giá tài sản một cách thuận lợi hơn và hạ thấp trọng số rủi ro đối với một số khoản vay nhất định, cũng như linh hoạt hơn trong việc xử lý các khoản nợ xấu. Các cơ quan giám sát an toàn ở nhiều quốc gia cũng khuyến khích các ngân hàng giúp khách hàng vay vốn bị tác động bởi đại dịch được tái cấu trúc các khoản vay và hoãn thanh toán các khoản vay cho khách hàng cá nhân và nhỏ doanh nghiệp nhỏ.

Như vậy, các NHTW trên thế giới đã phản ứng nhanh chóng, mạnh mẽ trước những tác động của cú sốc COVID-19 đối với nền kinh tế - bằng những biện pháp chưa từng có tiền lệ. Chính sách tiền tệ - vốn là trọng tâm chính của NHTW - đã chỉ còn là một phần nhỏ trong các phản ứng chính sách. Các biện pháp ứng phó trên phạm vi rộng trước COVID-19 đã chấm dứt sự phân biệt giữa các chính sách "thông thường" và "không thông thường" của NHTW, và cho thấy vai trò quan trọng của chính sách tiền tệ trong việc duy trì ổn định thị trường tài chính, hỗ trợ phục hồi kinh tế.

Theo SBV